da "il Sole 24 Ore", Domenica 20 Giugno 1999
Errori di metodo e di contenuto.
Il modo in cui si è consumato l’ultimo atto del tormentanto iter del decreto sulla sanità fa sorgere due legittimi interrogativi: il testo approvato venerdì 18 giugno dal Governo avvia a soluzione i problemi aperti, oppure apre una stagione di nuovi problemi e di nuova conflittualità nel settore? è forse iniziato il tramonto della breve ma intensa stagione nella quale si è ritenuto che la "governabilità" potesse essere affidata allo strumento dei decreti legislativi emanati dal Governo in applicazione di deleghe ricevute dal Parlamento?
Il primo interrogativo nasce dalla semplice constatazione che: a) al testo definitivo si è arrivati, secondo le cronache, dopo «lunghe e frenetiche consultazioni» tra i ministri interessati per "modificare" il testo respinto, o comunque non approvato, dal Consiglio dei ministri di mercoledì 16; b) il testo è frutto di «inevitabili compromessi» come ha affermato, se sono corrette le informazioni filtrate dal Palazzo, il sottosegretario Franco Bassanini che ha svolto funzioni di mediatore; c) le reazioni e i commenti del giorno dopo sono espressione di atteggiamenti da vincitori o da sconfitti dei vari soggetti e gruppi professionali coinvolti: non si è notato quello spirito di «cercare di capire come dare attuazione alle nuove regole» che ci si sarebbe potuti aspettare di fronte a un problema così rilevante per la società quale è la tutela della salute.
La fretta, non è mai buona consigliera. L’esperienza del passato ha dimostrato ormai in modo inequivocabile che i testi legislativi "scritti all’ultimo momento" sono in genere molto discutibili sul piano tecnico-giuridico, spesso di difficile comprensione, non di rado inapplicabili e fonte di conseguenze esattamente opposte a quelle desiderate. Inoltre la tecnica di portare all’ultimo momento decisioni su "temi spinosi" quali l’incompatibilità dei medici, la dirigenza unica dei medici, le condizioni particolari per il concorso delle istituzioni "senza scopo di lucro" agli obiettivi del Servizio sanitario, caratteristiche e requisiti dei fondi integrativi, eccetera, può essere usata: per superare le divergenze e costringere le "parti in causa" a trovare soluzioni "ragionevoli" e reciprocamente accettabili (opzione positiva); per attuare "colpi di mano" ossia per imporre soluzioni sulle quali non si è stati in grado di creare un sufficiente consenso (strumentalizzazione dell’urgenza).
Senza fare processi alle intenzioni, si può ben dire che il rinvio di mercoledì e la decisione di venerdì sollevano qualche dubbio sull’intero processo.
Per quanto riguarda il secondo punto, non ci si deve certo scandalizzare della parola "compromesso". È naturale che in una società pluralistica e articolata per poter legiferare occorrono compromessi. Ma sarebbe stato meglio cercare un compromesso (sarebbe meglio dire un contemperamento tra visioni diverse del modello di sanità desiderato o tra interessi diversi, purché legittimi) nei lunghi mesi di preparazione del testo sottoposto mercoledì 16 giugno al Governo, piuttosto che accettare un "compromesso in 36 ore". In tal modo, si sarebbero potuti simulare i possibili effetti delle diverse "soluzioni di compromesso", cosa che non è stato possibile fare nelle convulse e concitate fasi finali. L’approvazione di chi «si sente vincitore» e i bellicosi propositi (minacce di scioperi e altro) di chi si «ritiene sconfitto» sono il più evidente sintomo (visto che si parla di sanità) che «tutti abbiamo già perso». Tutti si sono preoccupati di verificare se i propri principi sono sati accolti o se i propri interessi sono stati tutelati, mentre ben pochi si sono dimostrati interessati a capire «cosa accadrà in futuro per i malati».
Certo molte delle persone coinvolte nella formulazione e decisione del provvedimento sono state mosse dall’obiettivo di creare un sistema «migliore per i malati», ma alla fine esse sono state inesorabilmente portate a confrontarsi e a scontrarsi su principi e modelli astratti dimenticando l’obiettivo iniziale. Questa considerazione introduce al secondo interrogativo posto all’inizio. Chi crede che con il provvedimento approvato venerdì 18 si siano poste le basi per una migliore governabilità del sistema sanitario è un illuso. Se per il finanziamento delle strutture sanitarie sulla base del "costo standard di produzione" è stato necessario definire sette diverse tipologie di funzioni assistenziali (articolo 8 sexties) e se la "sperimentazione gestionale" deve essere autorizzata dalla Conferenza Stato-Regioni e deve rispettare sei diversi criteri rigidamente codificati, vuol dire che qualcosa non funziona. La sperimentazione gestionale, se vuole essere veramente tale, deve essere molto libera e flessibile e sottoposta alla sola verifica di dare risultati migliori (in termini di servizi) rispetto alle precedenti modalità di gestione. Con la tecnica dei decreti legislativi si è forse raggiunta l’illusione della "governabilità formale". In genere, prima della scadenza delle deleghe, si riesce ad avere le "nuove regole". Ma per la governabilità sostanziale sono necessari nuovi comportamenti, il che non può essere imposto né per legge né per decreto legislativo. Più che sulla qualità dei decreti sulla sanità che, peraltro, come si è scritto più volte dalle colonne del Sole-24 Ore, sono troppo analitici e dettagliati, sarà necessario tornare a riflettere sul tema di fondo: per fare le Riforme ci vogliono pochi articoli di legge, tante sperimentazioni e una grande capacità di creare una nuova cultura dell’efficienza non fine a se stessa ma orientata alla qualità dei servizi con il pieno e completo riconoscimento della centralità della persona malata.